期待“三公經(jīng)費”公開更深入

 繼去年中央部門首次公布“三公經(jīng)費”后，7月19日開始，中央部門第二次向社會公開了上一年度“三公經(jīng)費”使用情況。

　　今年各部門公布“三公經(jīng)費”情況呈現(xiàn)出以下幾個方面的特點：一是時間較為集中。在7月19日當(dāng)天，就有92家中央部門密集公布了“三公經(jīng)費”情況。按照程序，全國人大常委會審查批準(zhǔn)中央部門決算后，財政部應(yīng)在20日內(nèi)批復(fù)中央部門決算，98個中央部門收到財政部批復(fù)后即可公開本部門決算，而7月19日正是各部門收到財政部批復(fù)的日子，所以出現(xiàn)了“百舸爭流”的喜人局面。二是形式漸趨規(guī)范。與去年公布時格式千差萬別、雜亂無章相比，今年各部門公布決算格式漸趨統(tǒng)一。三是內(nèi)容更趨人性化。與去年各部門公布“三公消費”兩張乏味的表格和一堆干巴巴的數(shù)字相比，今年各部門公布的“三公消費”內(nèi)容“有血有肉”、有數(shù)字、有具體說明、有基本概念解釋，這些人性化的表達(dá)方式，能夠幫助人們更清楚地了解“三公經(jīng)費”的使用情況。

　　2008年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》開始施行，該條例明確將財政預(yù)算、決算報告作為需要重點公開的政府信息。2011年3月國務(wù)院決定，向全國人大常委會報告中央財政決算時，將中央級“三公經(jīng)費”支出情況納入報告內(nèi)容。2011年，中央各部門也開始正式公布“三公經(jīng)費”使用情況。2012年，在總結(jié)前一年公布“三公經(jīng)費”經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中央各部門根據(jù)社會的呼吁和廣大人民群眾的要求，調(diào)整了公布的內(nèi)容和形式，在一定程度上增強了其通俗性和可讀性。

　　中央各部門“三公經(jīng)費”的公開已經(jīng)推行了兩年，取得了初步成效，也存在一些問題。但必須認(rèn)識到，任何一項制度的實施，都要經(jīng)歷從初步探索到健全完善的不斷發(fā)展的過程，所以，我們大可不必對處于探索初期的“三公經(jīng)費”公開橫加指責(zé)、求全責(zé)備。從善意的角度，對其發(fā)展完善提出一些建議倒也是需要的。在筆者看來，以下幾個方面值得關(guān)注。

　　一是國家機關(guān)和公職人員要樹立“納稅人”意識。所謂“納稅人”意識，就是一定要清楚，國家和政府的運轉(zhuǎn)是靠納稅人的錢來維系的，稅收是國家財政之基。我們經(jīng)常說“百姓是衣食父母”，就是這個道理。既然納稅人出了錢，當(dāng)然就有權(quán)利知曉這些錢是如何消費的。有了“納稅人”意識，官員們就應(yīng)該摒棄“官本位”思想和特權(quán)觀念，勇于放棄“既得利益”，而“既得利益”應(yīng)該是“三公消費”制度改革的最大障礙。

　　二是不能單純從數(shù)字上考慮問題。我們不能單純從數(shù)字上考慮問題，認(rèn)為“三公經(jīng)費”只要數(shù)字小就好。要強調(diào)在“三公經(jīng)費”問題上勤政與廉政相平衡的原則。“三公經(jīng)費”花得是否合理，主要還是看這種消費是否是政府機關(guān)有效履職所必需的，也就是在勤政與廉政之間尋找一個恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)合點。如屬必需，則花多一些的錢也是值得的；如無此必要，則盡量削減甚至放棄。我們不能陷于“惟數(shù)字主義”，有一個重要的原因就是，防止負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移?，F(xiàn)實生活中，一些機關(guān)為節(jié)省自己的開支，把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給下級機關(guān)或行業(yè)企業(yè)。從表面上看，上級機關(guān)的“三公”開支確實減少了，但它是以加重下級機關(guān)或行業(yè)企業(yè)的負(fù)擔(dān)為代價的。我們強調(diào)不能單純從數(shù)字上進(jìn)行衡量，還有一個重要原因是，中央各部門之間，往往并非具有必然的可比較性。中央各部門，工作性質(zhì)不同，職能不同，對象不同，范圍不同，方式方法不同，上述差異必然導(dǎo)致中央各部門在“三公經(jīng)費”方面消費數(shù)量上的差異。比如，海關(guān)總署、國家質(zhì)檢總局、國家統(tǒng)計局、中國氣象局、中國科學(xué)院、農(nóng)業(yè)部、體育總局、中國銀監(jiān)會等中央部門2011年的“三公經(jīng)費”均超過了億元，而國稅總局更是獨占鰲頭，其2011年“三公經(jīng)費”支出達(dá)到20.38億元，其中光是公車費用就高達(dá)13.7億元。之所以如此，是因為國稅系統(tǒng)實行垂直管理，至2011年底，國稅系統(tǒng)就擁有執(zhí)法執(zhí)勤用車和一般公務(wù)用車49850輛。所以，對不同部門做數(shù)字上的比較有時并非合理。

　　三是要加強預(yù)算管理。預(yù)算管理是財政支出的“總閘門”。把好預(yù)算這道關(guān)，就等于控制了財政支出的“水龍頭”。應(yīng)該看到，今年中央各部門公布的財政預(yù)決算表雖然包含了“事業(yè)收入”、“經(jīng)營收入”等其它“非財政撥款收入”，但由于屢禁不止的“小金庫”的存在，使得“三公消費”又多了一個重要的隱性來源。當(dāng)務(wù)之急，就是要加強預(yù)算管理，把預(yù)算外收入全部納入預(yù)算管理，從源頭上減少或者說杜絕“三公經(jīng)費”的不合理消費，將政府的所有消費均置于“陽光照射”之下。另外，要強調(diào)預(yù)算的剛性約束作用，非經(jīng)嚴(yán)格的法定程序不得隨意改變預(yù)算。我國現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定：“經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得改變。”但在實踐中，一些政府機關(guān)以工作需要并時間緊迫為由，非經(jīng)法定程序改變和追加預(yù)算，先斬后奏。

　　今年7月初，全國人大法工委公布了《中華人民共和國預(yù)算法修正案（草案二次審議稿）》，向社會公開征集意見。其中明確規(guī)定各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將所有政府收入全部列入預(yù)算，不得隱瞞、少列，也不得將上年的非正常收入作為編制預(yù)算收入的依據(jù)；經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算，應(yīng)當(dāng)及時向社會公開。此外，征求意見稿還修改補充了違反上述規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任條款。相信隨著預(yù)算法的修改完善，我國各級政府的預(yù)算管理將更加科學(xué)規(guī)范，“三公經(jīng)費”的使用也會更加透明合理。

　　四是“三公經(jīng)費”公開要進(jìn)一步細(xì)致化和通俗化。應(yīng)該肯定的是，今年中央各部門公布的“三公經(jīng)費”項目表已經(jīng)比去年有了長足的進(jìn)步，除了干枯的數(shù)字表格之外，還增加了使用經(jīng)費的一些說明。但總的來說，表格及其說明依然是粗線條和籠統(tǒng)的，對每一筆具體的支出，群眾依然無法知曉和監(jiān)督。比如2011年南水北調(diào)辦34人出國考察，人均花費5.63萬元，這些錢都花在哪里，是怎么花的，百姓依然一頭霧水。溫家寶總理近年來在多個場合反復(fù)強調(diào)，要創(chuàng)造條件讓人民群眾批評政府、監(jiān)督政府，而批評權(quán)和監(jiān)督權(quán)行使的前提就是公民知情權(quán)的保障，而只有將這些數(shù)字具體化、表述通俗化，才能使公民的知情權(quán)得到最大限度的滿足和實現(xiàn)。信息公開的細(xì)致化和通俗化將換來群眾更大的理解、信任和支持。全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員高強曾經(jīng)說過：“讓人看不懂的預(yù)算報告不是一個好報告，讓人看不懂的預(yù)算也不是一個好預(yù)算。”

　　五是要加強對“三公消費”的審計和問責(zé)。“三公經(jīng)費”要公開，但不能止于公開，公開必須要與審計、問責(zé)聯(lián)系在一起，強化責(zé)任追究。對于非因法定事由拒不公開或者不正確公開“三公經(jīng)費”使用情況的，要按照《政府信息公開條例》和其它有關(guān)規(guī)定，追究行政機關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任；對于在“三公消費”中，明顯超出必要限度揮霍公款、鋪張浪費、假公濟私的，要嚴(yán)格依紀(jì)依法追究責(zé)任。職責(zé)是職權(quán)與責(zé)任的統(tǒng)一體，有職權(quán)必有責(zé)任。只有嚴(yán)格落實責(zé)任追究，才能體現(xiàn)法律法規(guī)的嚴(yán)肅性，提高其執(zhí)行力。我國現(xiàn)在“三公消費”中的許多問題，實際上都是由于責(zé)任追究不落實、不到位造成的。

　　六是要穩(wěn)步推動省、市、縣鄉(xiāng)各級政府“三公經(jīng)費”的公開。2011年以來，隨著中央部門“三公經(jīng)費”的公開，北京市、江西省等省級地方政府也都步中央機關(guān)后塵開始公開“三公經(jīng)費”使用情況。2012年6月，國務(wù)院發(fā)布了《機關(guān)事務(wù)管理條例》，該條例即將于2012年10月1日起施行。條例要求各級人民政府定期公布“三公經(jīng)費”情況，明確了對超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)行為應(yīng)給予的政紀(jì)處分。這是我國直接規(guī)定“三公經(jīng)費”公開、使用及法律責(zé)任的首個行政法規(guī)。按照該條例，我國各級政府都“應(yīng)當(dāng)遵循保障公務(wù)、厲行節(jié)約、務(wù)實高效、公開透明的原則”正確使用“三公經(jīng)費”，并向社會公開“三公經(jīng)費”使用情況。如此一來，各級政府上下聯(lián)動，系統(tǒng)推進(jìn)，“三公經(jīng)費”的公開將不會再有死角，一個更為嶄新的“陽光政府”的形象將呈現(xiàn)在人民面前。（作者系中國政法大學(xué)黨委副書記、紀(jì)委書記，教授）